De weg naar het volgende meerjarig financieel kader

De EU-begroting als kern van de EU-beleidsprioriteiten

Het EU-budget speelt een centrale rol in het beleid van de Unie en heeft decennialang bijgedragen aan het verbeteren van de levenskwaliteit in Europa en daarbuiten. Het bewees zijn waarde bij het aanpakken van de pandemie en energiecrisis, het redden van banen en het investeren in een schone, digitale toekomst.

Als reactie op COVID-19 lanceerde de EU het NextGenerationEU-programma en het meerjarig financieel kader (MFK) 2021-2027. Dit droeg bij aan een snel economisch herstel en maakte Europa groener, digitaler en toekomstbestendiger. De Russische agressieoorlog  aan de Europese grenzen vereiste snelle actie, waaronder steun aan Oekraïne en het aanpakken van stijgende energiekosten.

Nieuwe prioriteiten vroegen om hogere uitgaven voor onderzoek, migratie, defensie en externe betrekkingen. Voor het eerst werd grootschalige financiering gekoppeld aan hervormingen, en er kwam een mechanisme om EU-fondsen te beschermen tegen schendingen van de rechtsstaat.

Door groeiende behoeften en noodsituaties werd een herziening van het MFK in 2024 noodzakelijk, met focus op steun voor Oekraïne, migratiebeheer en cruciale technologieën.

De komende jaren vraagt het realiseren van een sterk, veilig en concurrerend Europa om een hervormd EU-budget. Vanaf 2028 zal de terugbetaling van NextGenerationEU-leningen extra financiële druk veroorzaken. Zonder nieuwe eigen middelen zullen stabiele nationale bijdragen niet volstaan om aan de ambities te voldoen.

Beleidsuitdagingen voor het volgende meerjarig financieel kader

Het toekomstige EU-budget moet gericht zijn op gezamenlijke uitdagingen waarbij uitgaven op Europees niveau de grootste meerwaarde opleveren. Een brede consensus over de te financieren prioriteiten – oftewel de investeringsbehoeften voor de komende jaren – is essentieel om overeenstemming te bereiken over de financieringswijze. Dit kan door het mobiliseren van private investeringen, via nationale begrotingen of door middel van ons gezamenlijke EU-budget, met inzet van de juiste instrumenten.

• De Europese concurrentiekracht wordt gehinderd door interne marktbelemmeringen, oneerlijke internationale concurrentie, hoge energieprijzen, vaardigheids- en arbeidstekorten en beperkte toegang tot kapitaal. Toch heeft Europa sterke punten, zoals een open economie, hoge marktconcurrentie, een sterk sociaal model en hoge normen op het gebied van bestuur, gezondheid, onderwijs en milieubescherming. Zwaktes worden echter zichtbaar: de uitgaven voor onderzoek en innovatie missen schaal en focus, met slechts 2,22% van het BBP in 2023, ruim onder de doelstelling van 3%. Europese bedrijven investeren ook aanzienlijk minder in R&D dan hun Amerikaanse concurrenten. Bovendien ontbreekt het aan grote nieuwe industriële spelers, en het gebrek aan private financiering belemmert groei. Ook verergert een krimpende beroepsbevolking het tekort aan vaardigheden. Europa’s toekomstige concurrentiekracht hangt af van het stimuleren van innovatie, wetenschap en technologie.
  
  

• De EU staat voor groeiende veiligheidsdreigingen door geopolitieke spanningen. De Europese defensie-industrie kampt met onderinvestering: tussen 1999 en 2021 stegen de defensie-uitgaven met slechts 22%, tegenover 66% in de VS, 289% in Rusland en 579% in China. Hoewel NAVO-lidstaten streven naar 2% van het BBP voor defensie, halen niet alle landen dit doel, en een hoger streefcijfer wordt overwogen.
  Samenwerking blijft beperkt: het doel om 35% gezamenlijk te investeren is nog niet bereikt. Nationale fragmentatie en duplicatie ondermijnen de concurrentiekracht en versterken strategische afhankelijkheden. Meer samenwerking, betere uitgaven en verhoogde financiering zijn essentieel voor een sterke Europese Defensie-Unie. In maart presenteert de Commissie een Witboek over de toekomst van de Europese defensie.
  
  

• Oorlog, onveiligheid, armoede en gebrek aan kansen leiden tot verplaatsing en irreguliere migratie vanuit de zuidelijke buurregio van de EU naar Europa. Hoewel Europa vooruitgang heeft geboekt in een gezamenlijke aanpak van migratie, asiel en grensbeheer, blijft migratie een prioritaire uitdaging. Mensensmokkel en -handel blijven lucratief, terwijl migratie als drukmiddel aan de EU-grenzen nieuwe hybride dreigingen creëert. Het volgende meerjarenbudget moet deze uitdagingen aanpakken, met focus op grensbescherming, samenwerking met herkomst- en transitlanden, en ondersteuning van lidstaten bij de uitvoering van het nieuwe migratie- en asielpact.
  

  
  

• Het succes van de interne markt hangt af van voordelen voor alle Europese burgers en bedrijven. Dankzij het EU-cohesiebeleid zijn regionale ongelijkheden verminderd, maar 29% van de EU-burgers leeft nog steeds in regio’s met een BBP per hoofd onder 75% van het EU-gemiddelde, en 135 miljoen mensen wonen in achterblijvende gebieden. Kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s), die bijna twee derde van de EU-werknemers in dienst hebben, kampen met obstakels zoals bureaucratie, hoge administratieve lasten en gebrek aan ondersteuning. Investeringen en hervormingen zijn nodig om deze belemmeringen weg te nemen en regionale ontwikkeling te stimuleren. Een sterker, gemoderniseerd cohesie- en groeibeleid, in samenwerking met nationale en lokale overheden, is cruciaal om deze uitdagingen aan te pakken.
  

  
  

• Voedselzekerheid en natuurbescherming zijn cruciaal voor de levenskwaliteit in Europa, maar staan onder druk. Boeren, vissers en plattelandsgebieden kampen met oneerlijke wereldwijde concurrentie, hoge energieprijzen, een gebrek aan jonge arbeidskrachten en beperkte toegang tot kapitaal. Ondanks steun via het gemeenschappelijk landbouwbeleid blijft het inkomen van boeren volatiel en ligt het in 2023 op slechts 60% van het EU-gemiddelde. Voor kleinschalige kustvisserij was dit in 2021 zelfs de helft. Met slechts 6,5% van de boeren jonger dan 35 jaar vergrijst de sector. Er is zo’n 62 miljard euro nodig om de investeringskloof te dichten en de digitale, groene en energietransitie te realiseren. Klimaatverandering verhoogt bovendien de risico’s voor het voedselsysteem. Op basis van de Strategische Dialoog en de komende Visie voor Landbouw en Voedsel moet het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid gerichte steun bieden aan boeren die dit het hardst nodig hebben. Het moet positieve milieu- en sociale resultaten stimuleren via beloningen en ecosysteemdiensten, en gunstige voorwaarden scheppen voor bloeiende plattelandsgebieden. Het beleid moet eenvoudiger, gerichter en evenwichtig zijn, met een focus op prikkels, investeringen en regelgeving, en een eerlijk inkomen voor boeren waarborgen.
  
  

• Klimaatrampen veroorzaken steeds hogere sociale en economische kosten. De gemiddelde jaarlijkse kosten zijn gestegen van 8 miljard euro in de jaren 80 tot 16 miljard euro in het afgelopen decennium. In 2021 en 2022 bedroegen de kosten elk meer dan 50 miljard euro, en 40 miljard euro in 2023, het warmste jaar ooit gemeten. Volgens het Europese Klimaatrisicobeoordelingsrapport 2024 kunnen de verliezen oplopen tot 175 miljard euro (1,4% van het EU-BBP) bij 3°C opwarming. De Europese Rekenkamer adviseert daarom om EU-financiering klimaatbestendig te maken. Dit vraagt om meer inzet voor klimaat- en waterbestendigheid, waarbij voorbereiding op klimaatrisico’s centraal moet staan in het EU-beleid, zowel intern als extern.
  
  

• Het wereldwijde politieke en economische landschap stelt Europa voor ongekende uitdagingen. De Russische agressieoorlog tegen Oekraïne heeft oorlog teruggebracht naar Europa, waardoor aanhoudende financiële, politieke en militaire steun noodzakelijk blijft als investering in Europese veiligheid. De instabiliteit in het Midden-Oosten vergroot de humanitaire behoeften, terwijl oneerlijke concurrentie en geopolitieke spanningen het multilaterale systeem ondermijnen. Slechts 20% van de duurzame ontwikkelingsdoelen ligt op schema, met een groeiende investeringskloof in ontwikkelingslanden. In 2024 is wereldwijd 45 miljard euro nodig voor humanitaire hulp, ruim het dubbele van 2019. Een effectiever Europees buitenlands beleid, gericht op strategische belangen en wederzijds voordelige partnerschappen, is essentieel.
  
  

• Uitbreiding is een politieke en geopolitieke noodzaak. Toetreding tot de EU blijft een op verdienste gebaseerd proces, waarbij elke kandidaat wordt beoordeeld op zijn eigen vooruitgang. De EU moet haar steun versterken om kandidaat-lidstaten voor te bereiden via investeringen en hervormingen. Het BBP per hoofd van de bevolking in de Westelijke Balkan, Oekraïne, Moldavië en Georgië ligt rond of onder 50% van het EU-gemiddelde, met een traag convergentietempo. Oekraïne heeft blijvende steun nodig om zich te verdedigen tegen Russische agressie en de economische gevolgen op te vangen. Een grotere Unie biedt aanzienlijke sociaaleconomische, politieke en veiligheidsvoordelen.

Europa’s keuze voor een eenvoudiger, doelgerichter en impactvoller budget 

Een eenvoudiger EU-budget

Toegang tot EU-financiering wordt bemoeilijkt door de complexiteit en versnippering van programma’s. Hoewel het aantal uitgavenprogramma’s is verminderd, zijn er nog steeds meer dan 50 programma’s met verschillende regels en procedures. Dit vergroot het risico op overlap, hiaten en verminderde transparantie. De financiering kent ook zwakke plekken in de innovatiewaardeketen, vooral bij de overgang van onderzoek naar commerciële toepassingen. De gefragmenteerde aanpak en starre regels beperken de effectiviteit van de financiering, terwijl complexe procedures kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s) benadelen. Momenteel bestaan er meer dan 30 instrumenten voor technische bijstand, met ruimte voor vereenvoudiging. Een centraal toegangspunt voor financiering en advies zou het proces aanzienlijk kunnen verbeteren. Daarnaast veroorzaakt het grote aantal programma’s administratieve lasten en vertragingen. Tijdens de periode 2021-2027 werd minder dan 7% van de middelen uitgekeerd, vooral door late goedkeuringen van programma’s en overlappende fondsen. Dit verhoogt het risico op inefficiënties en het verlies van niet-bestede middelen, terwijl beleidsprioriteiten in de tussentijd kunnen verschuiven.

Een doelgerichter EU-budget

De uitvoering van het huidige EU-financieringskader laat zien dat meer flexibiliteit nodig is om beter in te spelen op veranderende behoeften en crises. Momenteel is meer dan 90% van de fondsen vooraf toegewezen, waardoor het lastig is om snel te reageren op onverwachte situaties zonder omslachtige procedures of nieuwe ad-hocfondsen. Dit vergroot de versnippering van de financiering. Een duidelijke koppeling tussen beleidsdoelen en uitgaven kan de impact vergroten. Een goed voorbeeld hiervan is de REPowerEU-maatregel, die gericht was op het verminderen van afhankelijkheid van Russische energiebronnen en het versnellen van de overstap naar hernieuwbare energie. Er is behoefte aan een efficiënter sturingsmechanisme dat EU-prioriteiten beter verbindt met de begroting, bijvoorbeeld via het Competitiveness Coordination Tool en een gestroomlijnd Europees Semester. Ook de afstemming van intern en extern beleid moet verbeteren om strategische belangen beter te ondersteunen. Initiatieven zoals Team Europe en Global Gateway tonen aan hoe samenwerking tussen EU-instellingen en lidstaten kan leiden tot meer effectiviteit en zichtbaarheid van Europese investeringen wereldwijd. Door succesvolle werkwijzen uit te breiden en financiering te coördineren, kan de EU haar strategische en economische belangen versterken en duurzame partnerschappen opbouwen, zowel binnen Europa als daarbuiten.

Een EU-budget met grotere impact

De EU-begroting vergroot de financiële slagkracht van de Unie en stimuleert private investeringen via programma’s zoals InvestEU en de European Innovation Council. Toch blijft het mobiliseren van privaat kapitaal lastig, vooral in risicovolle sectoren en nichemarkten zoals biodiversiteit. De focus ligt op het optimaliseren van risicodeling en het aanpakken van obstakels die financiering voor innovatie beperken. Durfkapitaal blijft onderontwikkeld in Europa, met slechts 5% van het wereldwijde aandeel. Het voltooien van de Kapitaalmarktenunie is cruciaal om private investeringen aan te trekken. Om EU-doelstellingen, zoals de groene en digitale transitie, te bereiken, moeten publieke investeringen beter worden benut en private middelen worden gemobiliseerd. Er is behoefte aan een sterkere focus op prestaties, met betalingen die afhangen van het behalen van doelen in plaats van kostenvergoedingen. Voorbeelden hiervan zijn de Herstel- en Veerkrachtfaciliteit en het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid. Toch blijft de administratieve last groot, vooral voor kleine ondernemers en boeren. Om de efficiëntie te verhogen, is vereenvoudiging van de regels noodzakelijk. Tegelijkertijd moeten transparantie en verantwoording worden verbeterd. De Europese Rekenkamer benadrukt dat er ruimte is om de integratie van prioriteiten zoals klimaatactie, biodiversiteit en gendergelijkheid verder te verbeteren. Ten slotte vereist het stroomlijnen van financiering een betere afstemming van intern en extern beleid, zoals te zien is in de initiatieven Team Europe en Global Gateway. Dit moet de strategische belangen van de EU versterken en internationale partnerschappen bevorderen.

De financiering van de EU-begroting 

Het moderniseren van de inkomstenkant van de EU-begroting is noodzakelijk om het volgende dilemma aan te pakken: de terugbetaling van NextGenerationEU – die de EU altijd zal nakomen – combineren met een EU-begroting die aansluit bij onze ambities, is niet mogelijk zonder stabiele nationale financiële bijdragen en zonder nieuwe eigen middelen. De EU is nu de vijfde grootste emittent op de Europese kapitaalmarkt en betaalt tot 2027 alleen rentekosten. Vanaf het volgende financiële kader begint de aflossing van het hoofdbedrag (tot €357 miljard), dat tegen 2058 volledig moet zijn terugbetaald. Hiervoor is jaarlijks naar schatting €25-30 miljard nodig, bijna 20% van het huidige jaarlijkse EU-budget. Ter vergelijking: dit is tweemaal het jaarlijkse budget van Horizon Europe en tweemaal het totale budget voor veiligheid en defensie in de huidige zevenjarige EU-begroting.

Daarom hebben het Europees Parlement, de Raad en de Commissie op 16 december 2020 in een interinstitutioneel akkoord een routekaart afgesproken voor de invoering van nieuwe eigen middelen. De Europese Commissie heeft haar verplichtingen nagekomen en presenteerde in 2021 een uitgebreid pakket voor de volgende generatie eigen middelen, dat in 2023 werd aangepast en versneld werd ingevoerd. Dit pakket omvat onder andere herzieningen van het Emissiehandelssysteem (ETS), het Koolstofgrenscorrectiemechanisme (CBAM) en een bijdrage gebaseerd op bedrijfswinsten. Daarnaast heeft de Commissie een eigen middel voorgesteld op basis van Pijler 1 van het OESO/G20-akkoord over de hervorming van het internationale belastingstelsel. De Commissie roept de Raad op om het werk aan deze nieuwe inkomstenbronnen met spoed te hervatten, in lijn met eerdere afspraken en de Verklaring van Boedapest over de Nieuwe Europese Concurrentieovereenkomst.

De status quo is geen optie

Europa bevindt zich in een tijdperk van diepgaande verandering – voor onze samenleving en veiligheid, onze economie en onze planeet. De snelheid van deze veranderingen brengt uitdagingen met zich mee die alleen door gezamenlijke actie in een verenigd Europa kunnen worden opgelost. De volgende EU-begroting moet bijdragen aan duurzame welvaart, sterkere defensie, meer concurrentievermogen en sociale cohesie, met als doel Europa het eerste klimaatneutrale continent te maken. De begroting moet het welzijn van burgers, bedrijven, regio’s en boeren verbeteren, terwijl het de rechtsstaat en democratische waarden beschermt. In het licht van de beleidsmatige en budgettaire uitdagingen die in deze mededeling worden besproken, is het status quo geen optie als de EU-begroting deze doelstellingen wil bereiken. Het volgende meerjarig financiële kader zal de complexiteit, zwaktes en starheden moeten aanpakken die momenteel aanwezig zijn en de impact van elke bestede euro moeten maximaliseren, met een focus op de EU-prioriteiten en -doelstellingen waar EU-optreden het hardst nodig is.

Een nieuwe benadering voor een moderne EU-begroting zou aan de basis moeten hebben:

• Landenplannen met hervormingen en investeringen voor economische en sociale cohesie, samen met nationale en lokale overheden.
  

• Een Europees Concurrentiefonds om strategische sectoren en technologieën te ondersteunen en privé-investeringen te stimuleren.
  

• Betere externe financiering om de buitenlandse politiek van de EU te versterken en strategische belangen te behartigen.
  

• Bescherming van de rechtsstaat met sterke waarborgen.
  

• Nieuwe inkomstenbronnen voor duurzame en stabiele financiering van gezamenlijke prioriteiten.

Volgende stappen

Het opstellen van de volgende langetermijnbegroting van de EU vereist samenwerking en een gezamenlijke analyse van de uitdagingen. Het voorstel van de Commissie zal gebaseerd zijn op brede consultaties, met input van politici, instellingen, belanghebbenden en burgers.

Een gestructureerde dialoog met de lidstaten op verschillende niveaus zal bepalen hoe de EU haar toekomst gezamenlijk financiert. Publieke raadplegingen en een burgerplatform zullen burgers betrekken bij het debat.

De Jaarlijkse Begrotingsconferentie in mei 2025 zal dienen als forum voor een open debat over het toekomstige financiële kader. Het Europees Parlement en andere instellingen, zoals de Europese Rekenkamer en het Comité van de Regio’s, zullen ook bijdragen aan dit proces.

De Commissie zal het nieuwe financiële voorstel in juli 2025 presenteren, zodat er voldoende tijd is voor overleg en een snelle goedkeuring vóór de start in januari 2028. Dit nieuwe kader moet de basis leggen voor een sterkere en toekomstgerichte EU.